Durante décadas, el desarrollo económico ha sido presentado como una especie de fórmula técnica basada en construir infraestructura, atraer inversiones, incrementar la productividad o estimular el consumo. Gobiernos locales, estatales y nacionales suelen anunciar proyectos económicos con fuertes impactos territoriales, bajo la promesa de detonar el crecimiento, empleo y prosperidad. Sin embargo, este esquema suele darse por hecho y se traduce en un discurso que sigue siendo incuestionado: “el crecimiento económico se traduce en bienestar social”. Porque de no ser así, ¿qué otro argumento puede legitimar los impactos socioecológicos en el territorio o el gasto de nuestros recursos públicos en infraestructuras que poco tienen que ver con nuestra realidad inmediata?
De esta pregunta puede haber elaboradas respuestas, pero dudo que alguna justifique con claridad la inversión si no se pone como un objetivo al bienestar de la mayoría. Y es que en cualquier esquema capitalista real y sin fantasías liberales, cualquier inversión privada requiere de un esfuerzo colectivo para sobrevivir, para hacer rentable su inversión. Sin red de agua potable, presas, luz eléctrica, saneamiento, recolección de residuos, cobertura policiaca, especialización de la fuerza de trabajo, vialidades, aeropuertos, puertos, ferrocarriles, jueces, aduanas, marcos regulatorios, etc., no muchas inversiones pudieran traducirse en empresas competitivas globalmente que brinden empleo a la población.
No obstante, este esquema de interdependencia que poco se cuestiona presenta un concurrente vicio. Desde distintas aproximaciones, particularmente desde la geografía, se ha denunciado que la inversión pública no responde únicamente a necesidades técnicas para su competitividad, sino a la necesidad de absorber el capital excedente a través de la propiedad del suelo, lo que convierte a este último en un activo económico importante.
Lo anterior, bajo un esquema de debilidad institucional, especialmente en los marcos jurídicos alrededor del ordenamiento territorial y el desarrollo urbano, termina subordinando al territorio a la lógica de mercado. Lo que no es poca cosa, el suelo como mercancía es monopolizable, irreproductible, irremplazable e indispensable, es decir, presenta características únicas que alteran la relación de su oferta y su demanda, así como las posibilidades productivas que se generen en él.
El caso de numerosas ciudades latinoamericanas resulta ilustrativo. Grandes inversiones públicas han detonado una especulación inmobiliaria que conduce a que nuestro sector empresarial se asosiegue utilizando a la tierra como un mecanismo seguro de ahorro y con aumentos constantes ajenos a su esfuerzo, acercándose más al desarrollo feudal que al capitalismo industrial; mientras que las ciudades absorben mayores costos para la cobertura de servicios urbanos. Y, cuando se logran detonar grandes proyectos de inversiones industriales, comerciales o turísticas se genera un crecimiento económico regional, pero a menudo como enclaves desvinculados de las lógicas locales y bajo capitales foráneos que exportan buena parte del excedente generado. Mientras que, en contraparte, también incrementan los costos de vivienda, presionan a los servicios públicos y amplían brechas territoriales. O sea, el crecimiento, por sí mismo, no garantiza bienestar.
Ahí radica una de las grandes contradicciones contemporáneas: se puede tener crecimiento económico sin desarrollo social real. Por ello, la discusión no puede seguir manteniéndose en cuánto crece la economía, cuánta inversión extranjera o cuántos empleos se generaron, sino también en cómo, para quién y bajo qué esquemas territoriales ocurre este crecimiento. De forma contraria, la supuesta prosperidad económica incluso puede desencadenar mayores problemas sociales que el mismo estancamiento.
La experiencia internacional muestra que los procesos más exitosos de desarrollo económico suelen estar acompañados de mecanismos sólidos de gobernanza territorial. Esto implica reglas claras sobre uso de suelo, protección ambiental, vivienda, movilidad, distribución de cargas y beneficios urbanos, así como mecanismos efectivos de encadenamiento productivo local.
Sin estas reglas, el desarrollo económico puede convertirse en una dinámica de enclave, separado del ámbito local y, por lo tanto, de los beneficios del crecimiento, mientras se sacrifican recursos, salud y paisaje. Por ello se reitera que sin las debidas precauciones las ganancias se privatizan en muy pocas manos, mientras los costos urbanos y ambientales se socializan, no sin crear tensiones y conflictos territoriales.
Por ello, la obra pública representa una causa contundente de esta tensión. Tradicionalmente se considera motor del desarrollo económico porque reduce costos logísticos, incrementa conectividad y atrae inversión. Pero también puede convertirse en un mecanismo de urbanización desigual si no existe una regulación adecuada sobre los impactos territoriales que genera. Desde presas hasta bulevares pueden representar desgastes financieros, sociales y ambientales que poco a poco deslegitiman la recaudación y el mismo anhelo de desarrollo económico.
Si el Estado no cuenta con instrumentos de gestión territorial eficientes, gran parte del valor creado se convierte en expectativas que encarecen la vida al concentrar los beneficios en un puñado de actores privados, mientras la ciudad absorbe costos crecientes de mantenimiento, expansión de servicios e infraestructura. Tan solo asociar que el grueso de la población no puede comprar un inmueble con servicios urbanos y adquiere terreno periférico sin urbanizar -como los campestres- es evidencia del fenómeno descrito.
Por ello, el desarrollo económico requiere algo más complejo que inversión y la proyección de crecimiento. Requiere instituciones sólidas, planeación territorial integrada a los proyectos de desarrollo económico y reglas capaces de equilibrar interés público y rentabilidad privada.
Lo anterior, se plantea como parte de las atribuciones constitucionales de los municipios mexicanos, capaces de gestionar su territorio. Donde la gestión territorial no debería entenderse como un obstáculo burocrático para el desarrollo, sino como el mecanismo que permite compartir el crecimiento con los objetivos colectivos de bienestar. Cuando existe una adecuada articulación entre economía y territorio, es posible construir ciudades más competitivas sin sacrificar cohesión social ni calidad de vida.
No obstante, el “cómo” fortalecer a la gestión territorial sigue siendo un problema vigente, pero atendible. Como ejemplo, Sonora, la entidad más minera del país, no cuenta con un solo ordenamiento ecológico local que permita definir las condiciones en las que se pretende utilizar el territorio. Sus colmillos como instrumento de planeación territorial le permiten actuar incluso sobre actividades tan centralizadas en el ámbito federal como es la minería, dado que son insumo obligatorio para emitir manifestaciones de impacto ambiental. Con ellos es posible negociar, consensuar, limitar o legitimar inversiones, es decir, establecer acuerdos para que el crecimiento económico sea un verdadero factor de bienestar.
Desafortunadamente, la experiencia en los 50 años de la existencia del aparato jurídico de gestión territorial (desde la Ley General de Asentamientos Humanos) se ha convertido en letra muerta, no sólo porque los municipios, en la práctica, no disponen de los recursos ni el conocimiento técnico para desarrollar un proceso permanente de planeación y ordenamiento del territorio, sino porque las administraciones federales y estatales se han caracterizado, bajo ciertas excepciones coyunturales, en la regresión centralista de la inversión pública en infraestructura y equipamientos, o en el mejor de los casos, en la franca desatención de los asentamientos humanos y los recursos naturales.
Es tiempo de retomar aquella discusión de la década de los noventa sobre la reforma territorial del Estado y reformular los discursos del desarrollo económico y territorio.
El autor es Arquitecto. Planificador Territorial. Miembro de la Agencia de Planeación Territorial. Integrante de la RED Hermosillo ¿Cómo Vamos?
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