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Servicios públicos y privatización, ¿hacia dónde debe ir Sonora?

POR Bolivar Portugal

La discusión sobre la posibilidad de que el Ayuntamiento de Hermosillo transfiriera la gestión del servicio público de recolección de basura a una empresa privada y la decisión posterior del Ayuntamiento de Cajeme de efectivamente ceder el servicio a la empresa Técnicas Medioambientales de México (Tecmed), abrió un debate en Sonora que, si bien no es novedoso, debe ser bienvenido.

Hasta ahora algunas voces han manifestado preocupaciones en torno a dos aspectos centrales: el procedimiento que siguieron para llegar a una decisión el gobierno de Hermosillo y Cajeme, y el contenido de la decisión. En otras palabras, en torno al cómo se tomó la decisión política y qué supone una política pública que privatiza un servicio público.

En el primer aspecto, el procedimiento que siguieron tanto los gobiernos de Hermosillo como Cajeme, aunque conllevaron resultados distintos, tuvieron similitudes.

En el caso de Hermosillo se optó por renegociar condiciones contractuales y del servicio con el sindicato municipal para reducir los costos de la operación. En Cajeme, se decidió, sin previa consulta ni diálogo público con los actores políticos y sociales de la ciudad, asignar directamente el servicio a favor de Tecmed, lo que supone bajo cualquier rasero una estrategia de privatización. Vayamos ahora a revisar algunas coordenadas de lo que podrían ser algunas pistas para la operación de este servicio público.

Problemas y alternativas de regulación del servicio

En un estudio de la OCDE (1999), Competition in Local Services: Solid Waste Management, se analizan experiencias de regulación de la gestión del servicio de recolección de basura en países como Finlandia, Francia, España, Estados Unidos, Italia, entre otros.

Una de las premisas del estudio tiene que ver con el hecho de que la estructura económica del servicio de recolección de basura opera sobre la base de una industria de redes, como es en el caso del servicio postal, las telecomunicaciones o la electricidad.

Por tanto, en este sector no es posible recrear mercados en competencia. Así, sea que el servicio se gestione a través de una o varias empresas públicas o privadas, es inevitable que los gobiernos mantengan funciones de regulación que como mínimo deben definir quién participa, quién paga, cuánto se paga y cómo se garantiza la cobertura y calidad del servicio público.

¿Pero qué modelo, público o privado, es mejor en términos de costos? Si bien el mismo estudio no ofrece datos concluyentes, la asociación de municipios de Finlandia, concluye que para los municipios que proveen directamente el servicio de recolección de basura los costos se reducen en un margen de 20 y 25% frente a aquellos que gestionan el servicio bajo diferentes esquemas de privatización.

Sin embargo, reducir las alternativas a la privatización o municipalización por razones de costos en la operación, puede ser engañoso. El mismo estudio de la OCDE  -usando casos de privatización de recolección de basura paradigmáticos como el de la ciudad de Phoenix, Arizona- enfatiza que una clave para que el servicio sea eficiente es que, con independencia de a quién se otorgue el servicio, la asignación será más eficiente si se realiza a través de licitaciones competitivas periódicamente, de manera que el gobierno mantenga el control sobre la revisión de las condiciones del servicio. Es aquí donde cabe la lógica de competencia.

Otro aspecto a destacar es la organización territorial del servicio. Por ejemplo, la ciudad de Seattle se divide en dos secciones y empresas que gestionan el servicio. La ciudad de Madrid hace lo propio con cuatro secciones y empresas que cubren su territorio. En este sentido se estima que las economías de escala en el servicio de recolección de basura se pueden cubrir a partir de los 50 mil habitantes (OCDE, 1999). Lo que hablaría de que a partir de ciudades de 100 mil habitantes se puede organizar el servicio con la participación de varias empresas.

El período de revisión y plazo de los contratos es también clave. Puesto que la recolección de basura no supone altos costos de inversión -si se compara con los costos que implica la infraestructura de rellenos o depósitos sanitarios- existen condiciones para que los plazos de los contratos puedan estar sujetos a revisiones periódicas de la situación financiera y satisfacción del servicio. Un período razonable para revisar el conjunto del servicio puede ser de cinco años.

La idea central es, pues, que si el gobierno municipal diseña un marco regulatorio adecuado y una buena estrategia de supervisión, esto es, capacidades institucionales, las empresas públicas o privadas pueden ser controladas de manera que su operación se ofrezca en condiciones que garanticen cobertura, calidad y precios razonables. ¿Entonces conviene ofrecer este servicio público a través de la participación de empresas privadas?

 ¿Estamos frente a una crisis de la privatización de servicios públicos urbanos?

Cada día parecen observarse mayores dificultades en la opinión pública para justificar la privatización de servicios públicos, en particular en contextos con pobres niveles de transparencia y rendición de cuentas.

El caso de la privatización de servicios públicos en Madrid es ilustrativo. Allí la entonces alcaldesa, Esperanza Aguirre, del Partido Popular, privatizó la recolección de basura.

La mezcla de privatización, conflictos de interés y corrupción, ha ocasionado  costos altísimos para Madrid. El servicio de recolección ha llegado a  encontrarse en una situación crítica de cobertura y de altos costos financieros para la ciudad (http://www.eldiario.es/politica/sucia-historia-limpieza-Madrid_0_197380573.html).

Ni siquiera alguien con la legitimidad política de la actual alcaldesa Manuela Carmena y con una voluntad clara desde su campaña para revertir la privatización del servicio ha logrado (re)municipalizarlo.

Entre otras cosas, las condiciones de rescisión del contrato son tan onerosas que pondrían en una situación delicada las finanzas públicas municipales de la capital española.

La lección es que si no se cuidan las condiciones financieras del contrato, por más voluntad política que exista de futuros gobiernos para municipalizar el servicio, la realidad jurídica y financiera que crea la privatización puede someterlos.

En México, la discusión es por ahora escasa. Conocemos el fracaso que significó el proceso de privatización del servicio de agua potable en Cancún, fundamentalmente por la falta de una licitación competitiva, la ausencia de capacidades del gobierno para regular el servicio y los efectos que tuvo la crisis de 1994 para los compromisos de inversión.[1]

Otros ejemplos, son San Luis Potosí y León que ya enfrentan problemas financieros por la manera poco cuidadosa con la  que privatizaron su servicio de recolección de basura

¿Hacia dónde ir?

En España es significativa la tendencia de nuevos gobiernos como el de Ada Colau en Barcelona y Manuela Carmena en Madrid, que buscan recuperar el control sobre sus servicios públicos esenciales: la recolección de basura, el agua potable, aspectos de la vivienda y la electricidad. Después de un largo período de privatizaciones de los servicios públicos municipales, ambas ciudades se han convertido en laboratorios de políticas que buscan experimentar y fortalecer un consenso a favor de la regulación y del rol de las ciudades como proveedores de servicios públicos que suponen acceso a derechos básicos.

Dentro de nuestro contexto latinoamericano, hay otras experiencias que pueden informar horizontes políticos para los servicios públicos urbanos.

Es el caso de Empresas Públicas de Medellín (EPM) que ha logrado, no sin problemas, equilibrar de manera exitosa la promesa de la eficiencia de la empresa moderna y la lógica del interés público.

EPM  en sesenta años ha sido capaz de aglutinar a través de diversas empresas públicas la provisión y desarrollo de infraestructura relacionados con los servicios de gas, agua, saneamiento, electricidad y telecomunicaciones originalmente en Medellín, después expandiendo sus operaciones en otras regiones de Colombia, Centroamérica y México.

La creencia de que privatizar un servicio público traerá de manera automática los beneficios de la gestión privada a los servicios públicos de las ciudades hace tiempo que está en crisis, aunque desde siempre fue una falacia.

Quien así lo crea, además de ingenuo, ignora la historia de múltiples procesos de privatización que han carecido de procesos políticos transparentes, abiertos a la participación y deliberación pública. Sin esa garantía política es difícil que la sociedad crea que el diseño de las políticas públicas y regulatorias van a fortalecer las capacidades del gobierno y de la sociedad para controlar y defender el interés público del riesgo de la lógica extractiva que permiten procesos cerrados que facilitan la captura institucional por parte de intereses privados.

Hoy más que nunca la legitimidad de la gestión pública pende de procesos de toma de decisiones transparentes y participativos, especialmente en el ámbito local donde el principio de subsidiaridad supondría una mayor proximidad con los ciudadanos.

Las decisiones a su vez deben estar informadas rigurosamente por estudios que analizan y evalúan la evidencia de otras experiencias de gobierno. Si no se siguen ambos procesos, la legitimidad de los gobiernos y la frágil confianza en la política se quebranta en el momento en que va quedando claro que los gobiernos carecen de argumentos que justifiquen sus posiciones.

Los gobiernos de Hermosillo y Cajeme dejaron pasar la oportunidad de ejercer su liderazgo para abrir una agenda de modernización de los servicios públicos que tanto urge en Sonora y en el país. Perdieron también la oportunidad de mostrar su compromiso con una gestión pública más abierta a la sociedad y mejor informada.

[1] Sobre este caso puede revisarse el análisis de Gustavo Merino-Juárez, “Cancún, México: Water System Privatization”, Case Program, Harvard Kennedy School of Government, agosto, 2000.

Bolívar G. Portugal Celaya es abogado (Universidad de Sonora), maestro en Derecho Administrativo y Regulación (ITAM) y candidato a doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Pompeu Fabra. Se especializa en política, gobierno y regulación. bolivarportugal@gmail.com  @bolivarportugal

 

Acerca del autor

Bolívar G. Portugal Celaya es abogado (Universidad de Sonora), maestro en Derecho Administrativo y Regulación (ITAM) y candidato a doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Pompeu Fabra. Se especializa en política, gobierno y regulación.

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COMENTARIOS

1 Comentario

  • Rosa María O´Leary dice:

    Los servicios públicos no deben ser negocio especialmente cuando se brindan a toda la comunidad, las empresas no son hermanas de la caridad, cuando el servicio incluye a los grupos más vulnerables, el costo lo absorverá el gobierno pagando a las empresas lo que debe ir a otros rubros como educación o salud.
    La corrupción en nuestro país necesita de empresas tan fraudulentas como el mismo sistema gubernamental y para ello las empresas españolas que han venido a nuestro país, se pintan solas,

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